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《宋史论稿》二十一、宋代漕运管理机构述论

时间:2020-05-22 11:46|来源:南宋皇帝网| 点击:146 次

  摘要:漕运虽在秦代就已产生,而且成为历代中央集权统治的“大政”,但就其组织管理而言,只有到了宋代,才出现了独立、完整的管理机构。这些管理机构,对宋代漕运的稳定和进一步发展,发挥了重要作用,在漕运管理史上占有重要的地位。

  漕运自秦代形成以来,即成为历代中央集权统治的“大政”,意义十分重大。但就其组织管理的发展而言,到宋代才出现独立、完整的管理机构,这些机构的设置,不仅对宋代漕运的稳定和进一步发展,发挥了重要的作用,而且上承唐代的转运使,下启明清的漕运总督之制,在漕运管理史上占有重要的地位。因此,对宋代漕运管理机构加以探讨,将有利于漕运研究的深入进行。

  一

  漕运虽在秦朝就已产生,但在唐代以前,总的说来,漕运的发展水平还比较低。这表现在:其一,漕运主要局限于北方,范围还不够大;其二,除个别时期外,漕运的规模都较为有限;其三,漕运的发展不够稳定,在魏晋南北朝时期,漕运几乎陷于萎缩、停滞;其四,漕运利用的河道主要是北方东西向的河流,运途较短,各段河道水情变化不大。因此,漕运的组织管理也比较简单,中央的治粟内史、大司农及度支部等财政机关,对漕运进行一般性的行政领导,实际组织则由地方官负责。此时,漕运还没有被作为一项独立的业务进行专门的管理,专职的漕运官职也就没有设置,如宋人所说“临时制宜,不足深论。”

  唐代建立后,随着封建集权政治的不断发展,唐中央的各项开支日益扩大,长安人口也急剧增加,“而关中号称沃野,然以其土地狭,所出不足以给京师,备水旱”。因此,漕运关东粮物意义十分重大。而隋代开挖的南北大运河,为唐代漕运向江淮地区发展创造了有利的条件,于是,唐代打破了以往漕运局限于北方的狭小格局,开始了以南方为主的全国性漕运,其范围和规模都超过前代。但是,随着规模的增大,运路的延长,漕运也现了许多问题,特别是东南运路要跨越了长江、淮河及黄河等几条水系,各段运河水情的变化也很大,这都对漕船航行带来了很大困难。为了解决运路上的各种问题,加强对漕运的调度组织,以漕运更多的物资,唐玄宗先天二年(713)任命陕州刺史李杰充陕州水陆运使,“漕运之有使,自此始也。”这可算是最早的漕运官职,但却是临时差遣性的,还没有固定下来。开元二年(714),李杰以河南尹的身份再充水运使,“大兴漕事”。黄河上通关中漕渠,下接汴河,是东南物资北运的重要水道,但问题颇多,因此,唐于此设官专门管理漕运。

  开元二十一年,裴耀卿针对东南运路远、河道变化多而造成的漕运不畅的问题,提出了转般运输的改革建议,即以分段运输取代长途运输。裴氏遂以“黄门侍郎、同中书门下平章事”的身份充转运使,专门负责漕运,名称与前又有不同,结果三年向长安漕运了700多万石,大大地超过了唐初,而号为称职。可见,专职漕官的出现,对漕运的发展起到了积极的作用。此后,随着藩镇割据局面的形成,唐室主要的财政来源仅存东南一隅,为了充分吸取江准财赋,唐中央不断向东南派出大臣进行“理财”,一时“使”名繁多、更替不一,如租庸使、两税使、度支使、盐铁使、铸钱使、水陆运使以及转运使等等。并且常常一人身兼数职,如唐代宗时的著名财臣刘晏就以度支并转运、盐铁、铸钱使的官名,兼有多项职权。其用意显然是为了将搜刮、控制江淮财赋与漕运结合起来,以保障唐室所需,防止藩镇插手分割。为了这一职务有职有权,故往往多以重臣出任,或兼任诸使。以后的“韩氵晃、杜?、杜让能、崔昭伟皆以宰相充使”,就是证明。然而正因为如此,又使转运使、水陆运使本身的管理职能反而减弱。伴随着外重内轻局面的加剧,漕运也逐渐衰落。僖宗以后,“江淮转运路绝”,转运使等漕官也名存实亡了。

  水陆运使、转运使在唐代的出现,是在漕运大规模、长距离发展的背景下,唐五朝加强对漕运管理的产物,也反映了漕运管理水平的不断提高。但是,唐代漕运官职毕竟是新产生的,管理水平还是初级的,不久又经受了动荡时局的冲击,显露了很大的局限性,其具体表现为:(1)没有完全定型,属于临时差遣性的;(2)尚无完整的组织机构;(3)中唐以后,多与他职相兼,丧失了独立职能的专业性质。

  二

  北宋建国后,推行了全面加强中央集权的措施,其中在财经上实行了“粟帛钱币咸聚五畿”的方针,以保障宋中央拥有充足的物资,同时也削弱了地方的物质基础。为此,北宋便致力于漕运业的全面发展,所谓“国家于漕事最急最重”,就体现了这一思想。随着各地割据势力的相继臣服,北宋陆续组建了以都城开封为中心的漕运网,即利用惠民河(蔡河)、广济河和黄河等水道,向国都漕运京西南、京东及秦晋粮物;以汴河、淮南运河和江南河漕运东南六路物资。漕运水平达到了前所未有的高度,平均每年漕粮即达700多万石,其中尤以东南漕运最为重要,漕粮量达600万石以上。为了有效地组织管理漕运,特别是解决漫长而又繁重的东南漕运所出现的问题,北宋吸取了唐代管理漕运的经验,设置了独立专职的漕运官职,并进而发展成完整的管理机构,使漕运的管理水平大大地超过了前代。到南宋以后,随着长期对外战争形势和偏安局面的形成,漕运也趋于萎缩和分裂,漕运管理机构遂趋于瘫痪以至消亡。

  宋代中央的最高财政机关――三司(元丰以后则为户部),对漕运进行宏观上的领导,如确定物资类别、要求运输总量以及督导各地漕运机关抓紧等等,但这种管理与前代的大司农、户部的管理差不多,属于行政上的宏观领导,并不涉及漕运本身业务之具体细事。

  宋代路一级机构中的转运使、司,其最初设置与漕运有较大关系,所谓“专一飞挽刍粮饷军为职”,而转运司所职催科征赋、出纳金谷、应办上供、漕辇纲运数事而已。因此,在名称上也沿袭了唐代漕官的官名,被称作漕臣、漕司。但是,转运史不久遍设于全国各地,逐渐成为路一级财政、民政及监察的主官,职能扩大了,但权限却限制在本地区之内,从而与唐代的转运使发生了较大的变化。不过,宋代的转运使与漕运仍有一定的关系,一般说来,转运使负责征集本路上供粮食物资,转交漕运机关运送京师,在漕运机关瘫痪时,转运使则直接负责将物资运送到指定地点。

  宋代实际管理漕运业务的机构,是各漕运区线的专职组织:东南六路发运司、三门白波发运司、京东和京西南的辇运司及催纲组织等。在这些机构中以东南发运司地位最重要,所谓上与三司“为表里,以给中都”,下与转运司相配合,“以发运司总其纲条,以转运使斡其岁入”,而“总其漕运之事则隶发运司”。因此,以下将围绕着东南发运司为重点,对宋代漕运管理机构的有关方面进行探讨。

  宋初,江南尚未征服,漕运仅限于北方,因此,最早的漕运官实际上只是管理北方漕运。建隆二年(961),以卢浚为京畿东路发运使,负责广济河漕运,发运使名始于此。但属于临时性职务,与以后的东南发运使无关。开宝六年(973),以颍州团练使曹翰“都大催督汴路运船”,汴河漕运有了简单的管理。

  宋统一后,为了管理东南漕运,太平兴国二年(977),于开封封置江淮水陆发运的组织,水陆各为一路,雍熙四年(987),水陆合并。该组织具体情况不详,但从名称上看,未加“司”字,则说明规模有限,也非正式机构。至此,东南漕运量已达每年400万石规模,已远过于唐代。如前所述,东南通往北方的运河水情复杂,特别是淮南运河水量不足。为保证运河水位稳定,唐代以来便在淮南运河上设有许多堰埭,用以蓄水,但却对船只航行带来了很大麻烦,行船至此不能不卸货转运,拖延了时间。唐代裴耀卿和刘晏主持漕运时,采取了转般运输的办法,即“江淮之道,各自置船,淮船不入汴,汴船不入河,河船不入渭”以解决上述问题,收到了较好的效果。但在北宋东南漕运恢复之初,由于转般法尚未恢复,漕运具体由东南各转运司负责,因此问题迭出,“各领其职,或廪庾多积,而军士舟楫不给”,以千里之外的京师领导漕运,显然力不从心,漕运量从而难以稳定和提高。于是,次年(988),宋政府废水陆发运,而派杨允恭等赴淮南督办漕运。杨允恭对江淮浙几路漕运实行统一调度,“尽籍三路舟卒与所运物数”,恢复了转般运输法,“江浙所运,止于淮泗,由淮泗输京师”,确定了淮南在漕运线上的中转地位,漕运乃趋于稳定。淳化四年,杨氏以功“转洛苑副史,管勾江淮两浙都大发运”,这可以说是东南发运使的前身。王应麟即认为“发运一司,其制始于淳化”,但仍不是正式官职,不久,发运事就由淮南转运使兼领。

  至道元年(995),宋政府始“就淮南置局”,以杨允恭等人为江淮两浙发运使,后荆湖漕运也归其管理,东南六路发运司正式确立。在发运司的统一组织下,漕运量迅速提高到年580万石的水平,东南漕运蓬勃发展起来。至道三年(997),宋真宗即位,以“务从简易”的名义撤销发运司,发运使一职交由淮南转运使兼任。发运司取消后,东南漕运管理再度出现不良现象,“上封者屡以为非便。”揆诸当时情势,东南漕运规模已日益增大,但运途漫长、转般任务繁重,加上各路情况不尽一致,需加以协调,因此,管理工作极为庞杂。而淮南转运司既有本身事务,又处于与诸路平级的地位,显然无力进行全面的组织和管理。于是,景德三年(1006),恢复了发运司,以冯竟为使,李溥为副使,不久又设都监一职。李溥上任不久,就指出漕运管理存在的混乱状况:东南各路“只据数拨发”,而无明确定额。因此造成了运量浮动不稳的局面,要求中央制定定额标准。三司乃根据至道以来东南漕粮变动情况,取其中间之数,定为每年600万石,“永为定制”,此后,北宋东南漕粮有时虽也上下浮动,但基本上稳定在这一定额上。宋仁宗景?元年(1034),又废发运司,仍由淮南转运使兼领其事。次年,中书即奏称:虽要求各路转运司按定额漕运,“尚虑逐路不切趁办,致亏元数,额下淮南及逐路转运司,并须公共计量,依元额上供,不得亏少有误支用”云云,反映了发运司取消后,漕运管理不善,又出现了运量下降的现象。宝元元年(1038),宋政府只得再次恢复发运司。至此,发运司这一专职的漕运机构才最终稳定下来。王安石针对宝元以前发运司屡次兴废的现象指出:“发运使废,则其本司职事必令淮南运转使领之,淮南转运所总州军已多,地里已远,而发运使握六路之会,以应接转输及他制置事亦不少。但以淮南转运使领发运,则发运一司事多雍废。此盖其所以废而复置也”。

  显而易见,发运司在淮南对六路漕运进行协调和统一组织,是漕运管理的客观需要,一旦丧失了这一重要的管理环节,六路漕运必然出现混乱、亏额的后果。这正是发运司虽屡废而终置的原因所在。

  北宋东南发运司治所设于淮南的真州。这是因为真州处于长江与淮南运河的交汇点上,当“东南之水会”,也是江、浙、荆湖漕船北上的集中地,便于就近管理各路漕运,“故为江淮两浙荆湖发运使之治所”。另外,位于淮汴之交的泗州也很重要,故发运司在此也派出机构,配合管理,“一员在真州,督江浙等路粮运,一员在泗州,趣自真州至京粮运”。

  发运司的主管官职是发运使,有时又加“都大”或“制置”两字,与诸路转运使――漕臣相对,称“大漕”。又有副使、判官及都监,“官崇者或为使,秩轻者或为都监,副使、都监不常备置”。正使和副使有时也不并存,如宋仁宗时,重用副使许元,便明确规定:“更不置正使”。发运使均属中高级官职,一般“以两省官或待制、尚书郎以上充”。发运司内又设有勾当公事官、主管文字干办公事官等职,负责具体事务。

  发运司设置后,为了方便其管理东南六路漕运,便规定其级别在转运司之上,“诸发运使、副在转运使之上”、发运判官在转运判官之上。但六路转运司并不是发运司的下属机构,仅在漕运业务上受发运司领导,彼此的职责也很明确:“若计度支移有失,即罪在转运使;般运亏额,即罪在发运使”。不过,在某些特殊情况下,发运司几乎将转运司变为自己的下属组织。如:宋仁宗时,由于对夏战争广耗储备,宋室为此“急于财用”,乃派许元主持发运司,以提高漕运量。许元为了让六路更好地配合漕运,奏请宋中央同意,令六路转运司移交发运司,“皆曰:‘申’,如所属”,以加强发运司的管理权威,所谓:“当如郡县上台省,不如是,漕事不集”。两年后,因诸路转运使一再反对,宋中央才恢复了两者原来的关系,“仍旧以公牒往来”。

  北宋东南发运司对漕运的管理,最初主要表现在:监督六路按时按量将上供物资汇集到淮南,然后再组织漕卒将船货转搬过堰,集中到楚、泗州,装入汴河漕船运送京师。所谓“江船不入汴,汴船不入江”,适应淮南运河多堰的客观情况,以保护运河水量稳定。以后,针对灾荒路份无力完成漕粮定额的问题,发运司便令其纳钱代物,转而在丰收地区籴粮代为上供,以保障漕运总量的完成。到宋仁宗时,这一方法终于发展成完备的“代发”制度,即:发运司掌握着数额颇大的固定本钱,平时就在丰收地区籴米储积,“储仓(湖南转搬仓)常有数年之积”,当某地因饥歉不能完成漕运额或逾期不到时,发运司便以储米代其上供,称“代发”,然后将代发之数按价折纳为钱,称“额斛”,再加上水脚运费,由被代发地区交纳,即所谓“谷贱则官籴,不致伤农,饥歉则纳钱,民以为便,本钱岁增”。如此既从根本上保障了漕运量的稳定,岁必六百万,而常余百万,以备非常,又发挥了平衡物价的作用,减轻了灾荒地区的上供压力,对赈灾也有某些积极意义。诚如当时人所说:“盖有权水旱、制低昂之策存乎其间,若不使之该总诸路,则有无不肯相通,运动不动。故既分道,各有漕臣,而又总置发运之司,是其置官本意。”北宋东南漕运从太宗末年以后,一直处于持续上升和稳定发展的状态,在宋仁宗统治的某些时期还曾达到年运量800万石的罕见记录,这不能不说与发运司的组织管理有很大关系。

  宋徽宗即位后,“纲纪日坏”,许多经济部门的管理机制和法规遭到破坏。在东南漕运中,以“直达法”取代了转般法,即东南上供粮物由六路转运司直接漕运京师,排挤了发运司中间管理的环节。不久,又收缴了发运司数百万贯的籴本,从而瓦解了调济、补阙的代发制度。于是发运司职能尽失,名存实亡了。崇宁三年(1104),有人即上言:“发运司已无职事矣,犹以催纲为名虚存一司”,“不过自请于朝,收籴米斛一二十万,聊以塞责而已”。由此可见,发运司仅能派人催督运船和籴少量粮食而已,因此受到时人的轻视,几如疣赘。但这一变化反过来对东南漕运却带来了极大的消极影响,如江西转运判官萧序辰所说:“自行直达,道里既远,情弊尤多。如大江东西、荆湖南北有终岁不能行一运者,有押米万石欠七八千石,有抛失舟船、兵梢逃散、十不存一二者”,还有转运司不置漕船,“截留他路回纲”的情况。显然,取消了发运司统一组织管理后,漕运陷入了日益混乱的局面,“岁亡十二三,而中都藏粟费且尽”。宋末统治集团几次试图恢复以往体制,发挽救漕运的衰败局面,但由于措施不得力,发运司的权威没有树立,因此,直到北宋灭亡,也未能解决问题。

  南宋建立后,由于对外战争长期存在,因此形成了财政经济军事化的局面。为了供应前线军队,南宋设置了淮东、淮西、湖广和四川四个总领所,分别负责本地区粮食物资的征集和调运,而临安的粮物供应则仅限于两浙地区,以都城为中心的漕运规模大为缩小。如绍兴三十年,向四川以外的前线军队供应粮食127万石,向临安漕运的粮食只有112万石,这一数额仅及北宋的1/7左右。正因为南宋漕运出现了分区供应的格局,因此,统一的大规模漕运事终于消失,其管理也就变得比较简单了,适应大规模漕运发展而设立的发运司,就更难以存在下去了。

  宋室南渡后,发运司“惟领降籴本,收籴米斛”,其职能已完全脱离原来业务。绍兴元年(1131),尚书省的奏言就反映了发运司当时的局面:“军储在昔,并系发运司总统,收籴、转搬、代发,以充国用。迩来淮南、湖北已行分镇,又两浙行在(临安)驻跸自有本路漕臣应副,余路收籴粮斛,亦系州县应办。发运司所差属官并使臣甚金,侵耗财计”。次年,臣僚再次上言,指出发运司已无存在必要,请求撤销。于是,宋高宗下诏废发运使、司,“以其钱帛赴行在”,将其事委分季诸路转运使掌握。

  绍兴八年(1138),起居舍人句龙如渊上奏,认为“户部非生财之地”,籴买之事不应由其具体管理,户部侍郎李弥逊乃请复置发运司。于是南宋朝廷任命程迈为江淮荆浙闽广经制发运使,“专掌籴事”,其职能与北宋相比,已完全不同,漕运业务不复存在。所以,程氏坚辞不就,并振振有词地说:“今租庸分于转运司,常平分于提举司,盐钱分于茶盐司,以至鼓铸则有阮冶司,平准则有市易司,总之以户部,而发运使徒有其名”,宋高宗虽强令其就任,但不到一年,也只得废除。当时虽仍不乏津津乐道于发运司者,但多属隔靴搔痒和对昔日的留恋,无法从根本上挽救这一机构。乾道六年(1170),发运使这具僵尸在宰相虞允文的支持下,最后一次复活,以户部侍郎史正志为江浙京湖淮广福建等路都大发运使。此时,大规模统一的上供漕运已经丧失,因而,不可能以一个官职或一个机构,来管理各地区的具体漕运业务,上述官职可说是大而无当,没有什么实际内容,所以,当即遭到一片非议。到年底,史氏因奏课诞漫,遭到贬惩,发运使及发运司也随之被撤,从此不再设置。

  三

  宋代北方漕运实际上只存在于北宋,南宋时,由于北方地区沦陷,其漕运也告结束。因此,宋代北方漕运管理机构的存在,也仅限于北宋时期。

  宋初,所谓“方隅未一,京师储廪仰给唯京西、京东数路而已”,即依靠广济河、蔡河和黄河,每年漕运京东、京西南以及陕西粮食百余万石。特别是广济的漕河相当重要,因此,如前所述,北宋建国次年,就设置了京畿东路发运使,负责其事。但这一职务属临时差遣性的,也没有相应的组织机构。以后,在广济河改设都大催纲一职,随后又成立组织机构――辇运司,有专一管勾催纲官或都大催遣辇运官为其主官。在蔡河(含惠民河)设拨发、催纲官,后也设置拨发司的组织。在黄河漕运线上则设置三门白波发运司,主官为发运使,其下有三门和白波判官各一名。以上三个机构的官职,全由京朝官充任,分别管理所属地区的漕运事务。

  随着东南漕运的恢复和勃兴,北方漕运迅速退居次要地位,其漕运量仅为东南的1/6;其漕运内容也不如东南重要,如“广济河所运多是杂色粟谷,但充口食马料”,黄河所运类同,“淮汴河”所运一色粳米,相兼小麦,此乃太仓蓄积之食,因此,不再受到重视。由于宋政府对北方运河治理不够,其航道状况逐渐恶化,加上黄河险情颇多,航运损耗较大,所以,北宋北方漕运发展呈现出缓慢和不稳的状况,甚至出现停运的现象。因黄河漕运代价不大,其运量便不断缩小,景德以后,其运量还不及宋初的一半,到宋仁宗时,又因陕西军粮匮乏,而在嘉?四年(1059),废除了黄河漕运。蔡河(惠民河)漕运量也很不稳定,到治平时,其运量也降至原额的半数以下。广济河运量很不稳定,既有提高之时,也有下低之时,庆历中,宋政府不得不减其运量十万石。元丰初,还因广济河淤塞不通,一度将京东之物改道淮阳军入汴,转运京师。

  正因为北方漕运规模较小,路途又短,其业务管理量不大,因此,其管理机构地位较低、人员较少,甚至时遭裁并;其管理功能也比较简单。黄河发运司因漕运任务有限,所以,其职权和地位远不如东南发运司,如宋人所说:“二发运之权,江淮为重”。到庆历三年(1043),黄河发运司又遭裁撤,原发运使职权划归京西、陕西转运使,所保留的两个判官职务,也分别由河阴县、河清县知县兼任。以后,改设催纲司,再改为辇运司,以都大提举辇运公事一职负责,另设同提举两人。在黄河漕运废除后,其管理仅限于陕西竹木东运事务。广济河辇运司、蔡河拨发司,一般由一名朝臣主管,在宋真宗时,又一度改由三班使臣(下级武职)充任,并且常常成为权贵子弟混取资历的途径,因此受到重视。以上机构对漕运的管理主要表现在“掌以时起发纲运而督其滞留”,其职能以催督为主。由于其职能和意义远不如东南发运司重要,所以,在宋代文献中记述不多,《文献通考》和《宋史》的职官部分就或阙而不记,或语焉不详,其兴废的具体时间便难以稽考。

  综上所述,以发运司为主的专职漕运管理机构的出现,既是北宋中央对财赋加强控制和征调的产物,也是北宋漕运大规模发展的标志,它们的产生,使唐代临时性、兼职的漕运管理官职,扩大为固定、独立的管理组织,对当时漕运发展的稳定和提高,发挥了重要的作用,并对后世漕运的组织和管理产生了一定的影响,南宋时期,专职漕运管理机构的瓦解和结束,则是当时漕运分裂、萎缩的必然结果。

  (原文发表于《西北大学学报》[哲学社会科学版]1992年第4期)

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